| | Norme relative alla demolizione e alla ricostruzione di un edificio | Con una circolare del 2003, la n.4174, il Ministero delle Infrastrutture ha chiarito alcuni aspetti del Testo Unico dell'edilizia relativi alla demolizione e ricostruzione di un'opera con la stessa volumetria e sagoma di quella preesistente nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia.
Il Ministero precisa che è sufficiente la DIA (dichiarazione inizio attività) e spetta al tecnico la verifica dei volumi con relazione asseverata, per la quale tuttavia il professionista non assume alcuna responsabilita' circa l'effettiva situazione della costruzione con riferimento alla disciplina urbanistico-edilizia pregressa, essendo il contenuto della relazione circoscritto ai risultati della ricerca condotta ed ai dati forniti dal proprietario.
Riportiamo di seguito l'intero testo.
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI
CIRCOLARE 7 agosto 2003, n.4174
Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come
modificato ed integrato dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n.
301. Chiarimenti interpretativi in ordine alla inclusione
dell'intervento di demolizione e ricostruzione nella categoria della
ristrutturazione edilizia.
(G.U. n. 274 del 25-11-2003)
1. Premessa.
Con la presente circolare questo Ministero intende far conoscere
il proprio avviso sulla disposizione di cui all'art. 1, comma 6,
lettera b), della legge 21 dicembre 2001, n. 443, recepita dall'art. 3,
comma 1, lettera d), del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 (in seguito Testo unico), come modificato ed
integrato dall'art. 1, lettera a), del decreto legislativo 27 dicembre
2002, n. 301 (in seguito Testo unico coordinato), che ha compreso nella
ristrutturazione edilizia gli interventi di «demolizione e
ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma», assoggettandoli a
denuncia di inizio attivita'. Cio' al fine di fornire indirizzi per una
interpretazione uniforme ed omogenea della norma e per una sua
conseguente corretta applicazione, considerata anche la notevole
incidenza della stessa sul patrimonio edilizio esistente: e' noto,
infatti, che gli interventi di recupero e riqualificazione hanno
assunto, negli ultimi anni, rilevanza e diffusione crescente e
costituiscono componente non secondaria della politica
urbanistico-edilizia di molti enti territoriali e che, inoltre, la
formazione degli strumenti urbanistici si attiene, sempre piu' di
frequente, a criteri del massimo possibile recupero e riuso del
territorio urbanizzato e delle aree edificate esistenti, anche al fine
di contenere il ricorso all'edificazione di nuovi ambiti territoriali.
Ulteriori motivi sulla necessita' di orientare l'applicazione
della norma si individuano nell'importanza, da un lato, di fornire
criteri guida in modo da agevolare i comportamenti amministrativi dei
comuni evitando possibili assunzioni di atti illegittimi; dall'altro,
nell'esigenza di assicurare, mediante una certezza interpretativa,
tutela ai professionisti in considerazione delle notevoli
responsabilita' affidate agli stessi su compiti in precedenza assegnati
agli uffici pubblici. I professionisti, infatti, sono tenuti ad
asseverare la conformita' dell'intervento oggetto della Dia agli
strumenti urbanistici adottati o approvati ed ai regolamenti edilizi
vigenti, nonche' il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle
igienico-sanitarie, ed assumono, inoltre, la qualita' di persone
esercenti un servizio di pubblica necessita' ai sensi degli articoli
359 e 481 del codice penale. Conseguentemente l'amministrazione, in
caso di dichiarazioni non veritiere, ne da' comunicazione al competente
ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari.
E' in ogni caso da evidenziare che l'attestazione circa la
consistenza delle volumetrie esistenti avviene, da parte del
professionista incaricato, tramite adeguata documentazione grafica e
fotografica, con le modalita' eventualmente stabilite dal regolamento
edilizio comunale.
La verifica della legittimita' delle preesistenze, nel caso di
richiesta di permesso di costruzione, spetta all'amministrazione che,
una volta ricevuta la richiesta, provvedera' a controllare la
sussistenza dei titoli abilitativi originari con relative varianti
(permessi di costruzione, concessioni edilizie, autorizzazioni
edilizie, denunce di inizio attivita', concessioni o autorizzazioni in
sanatoria) e dei provvedimenti di disciplina edilizia adottati per
eventuali abusi presenti nell'edificio. Qualora si proceda con Dia,
utilizzando la facolta' di cui all'art. 22 del Testo unico coordinato,
la situazione delle preesistenze, in quanto presupposto legittimante
l'operazione di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione,
deve essere oggetto di ricognizione nella relazione asseverata di cui
all'art. 23, comma 1, del Testo unico, sulla base degli elementi
forniti dal proprietario ovvero delle ricerche condotte dal
professionista. Peraltro, considerata la natura ricognitiva di tale
attivita', il professionista non assume alcuna responsabilita' circa
l'effettiva situazione della costruzione con riferimento alla
disciplina urbanistico-edilizia pregressa, essendo il contenuto della
relazione circoscritto ai risultati della ricerca condotta ed ai dati
forniti dal proprietario. Tale incombente potra' in ogni caso
assolversi anche mediante richiesta di ogni opportuna informazione e
documentazione allo sportello unico per l'edilizia di cui all'art. 5,
comma 1, del Testo unico.
Si precisa, infine, che i pareri e gli atti di assenso, nel caso
di denuncia di inizio attivita', devono essere acquisiti direttamente
dall'interessato ed allegati alla richiesta. E', comunque, facolta' del
richiedente produrre pareri ed atti di assenso anche per il rilascio
del permesso di costruire, in quanto lo sportello unico e' demandato a
provvedere solo qualora tale documentazione non sia stata acquisita dal
richiedente.
2. Gli orientamenti giurisprudenziali sull'equiparazione della demolizione e ricostruzione alla ristrutturazione.
Antecedentemente all'entrata in vigore della legge 21 dicembre
2001, n. 443, la giurisprudenza amministrativa si era occupata piu'
volte della questione relativa alla possibilita' di far rientrare,
nell'ambito della ristrutturazione edilizia di cui all'art. 31, comma
1, lettera d), della legge del 5 agosto 1978, n. 457, anche
l'intervento di demolizione e fedele ricostruzione del fabbricato.
Si e' venuto, pertanto, a formare un consolidato indirizzo
giurisprudenziale secondo cui «nel concetto di ristrutturazione
edilizia devono annoverarsi anche gli interventi consistenti nella
demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato» (cfr.
Cons. Stato, sez. V, 5 marzo 2001, n. 1246; id., 28 marzo 1998, n. 369;
id., 14 novembre 1996, n. 1359; id., 9 febbraio 1996, n. 144; id., 23
luglio 1994, n. 807; id., 6 dicembre 1993, n. 1259; id., 3 febbraio
1992, n. 86; id., 3 gennaio 1992, n. 4; id., 4 aprile 1991, n. 430;
id., 20 novembre 1990, n. 786; id., 9 luglio 1990, n. 594; id., 30
settembre 1988, n. 946; id., 28 giugno 1988, n. 416; id., 17 ottobre
1987, n. 637; id., 21 dicembre 1984, n. 958).
L'equiparazione della demolizione e ricostruzione alla
ristrutturazione veniva dalla giurisprudenza essenzialmente motivata
con la considerazione che «il concetto di ristrutturazione e'
necessariamente legato concettualmente ad una modifica e a una salvezza
finale (quantomeno nelle sue caratteristiche fondamentali)
dell'esistente (modifica che puo' essere generale o particolare e,
quindi, dar luogo alla realizzazione di un fabbricato in tutto o in
parte «nuovo»), ma non anche alla indispensabile conservazione, nella
loro individualita' fisica e specifica (tal quali essi sono e si
trovano), dei medesimi elementi costitutivi dell'edificio o di alcuni
tra essi (i principali)» (cosi' Cons. Stato, sez. V, n. 946/1988).
3. Il recepimento normativo, con parziali innovazioni, dei principi affermati dalla giurisprudenza.
Il Testo unico, recependo il c.d. diritto vivente, costituito
dagli orientamenti giurisprudenziali innanzi riportati, all'art. 3
aveva stabilito testualmente: «Nell'ambito degli interventi di
ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti
nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato
identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei
materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni
necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica».
Tale formulazione e' stata in seguito oggetto di una modifica ad
opera dell'art. 1, comma 1, lettera a), del Testo unico coordinato che
ha inteso conformarsi alla sopravvenuta norma della legge n. 443/2001.
Conseguentemente, il testo definitivo vede sostituito il riferimento
alla «fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma,
volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali a quello
preesistente» con «ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di
quella esistente».
4. Conseguenze giuridiche derivanti dall'equiparazione della demolizione e ricostruzione alla ristrutturazione.
4.1. Con riferimento alla disciplina edilizia.
In forza del ricordato disposto, la nuova definizione di
ristrutturazione edilizia, comprendente anche la demolizione e
ricostruzione di edifici con il rispetto della volumetria e sagoma
preesistenti, prevale sulle disposizioni degli strumenti urbanistici
generali e dei regolamenti edilizi, come gia' stabilito dall'art. 31,
ultimo comma, della legge n. 457/1978 e confermato all'art. 3, ultimo
comma, del Testo unico.
Va osservato, in proposito, che il mancato richiamo - nella nuova
definizione voluta dal legislatore della n. 443/2001 - al parametro
«dei materiali edilizi» non pone alcun particolare problema, mentre,
per quanto riguarda «l'area di sedime», non si ritiene che l'esclusione
di tale riferimento possa consentire la ricostruzione dell'edificio in
altro sito, ovvero posizionarlo all'interno dello stesso lotto in
maniera del tutto discrezionale. La prima ipotesi e' esclusa dal fatto
che, comunque, si tratta di un intervento incluso nelle categorie del
recupero, per cui una localizzazione in altro ambito risulterebbe
palesemente in contrasto con tale obiettivo; quanto alla seconda
ipotesi si ritiene che debbono considerarsi ammissibili, in sede di
ristrutturazione edilizia, solo modifiche di collocazione rispetto alla
precedente area di sedime, sempreche' rientrino nelle varianti non
essenziali, ed a questo fine il riferimento e' nelle definizioni
stabilite dalle leggi regionali in attuazione dell'art. 32 del Testo
unico. Resta in ogni caso possibile, nel diverso posizionamento
dell'edificio, adeguarsi alle disposizioni contenute nella
strumentazione urbanistica vigente per quanto attiene allineamenti,
distanze e distacchi.
In ragione delle considerazioni espresse, per gli interventi di
demolizione e ricostruzione inclusi nella ristrutturazione non puo'
trovare applicazione quella parte della normativa vigente che detta
prescrizioni per quanto riguarda gli indici di edificabilita' ed ogni
ulteriore parametro di carattere quantitativo (altezze, distanze,
distacchi, inclinate, ecc.) riferibile alle nuove costruzioni. Cio' in
quanto il relativo rispetto potrebbe risultare inconciliabile con la
demolizione e ricostruzione intesa come operazione da effettuarsi con
la sola osservanza della sagoma e della volumetria preesistenti (ed in
tale prospettiva, qualora non venga utilizzata per intero la sagoma e
la volumetria esistenti, l'intervento non puo' essere incluso nella
categoria della ristrutturazione edilizia).
Va pero' soggiunto che la demolizione e ricostruzione, rientrando
per espressa declaratoria legislativa nella ristrutturazione edilizia,
dovra' rispettare le prescrizioni ed i limiti dello strumento
urbanistico vigente per quanto compatibili con la natura
dell'intervento e quindi non in contrasto con la possibilita',
esplicitamente prevista dal legislatore, di poter operare la
ricostruzione attenendosi al solo rispetto di sagoma e volume. Piu'
specificatamente la demolizione e ricostruzione puo' comportare aumenti
della superficie utile nei limiti consentiti o non preclusi per la
ristrutturazione edilizia: in proposito, deve ritenersi insita nella
natura di tale intervento la possibilita' di aumento della superficie
utile con il conseguente incremento del carico urbanistico, stante la
fondamentale ratio legislativa di favorire il rinnovo del patrimonio
edilizio anche sotto un profilo tecnico-qualitativo che comporta il
piu' delle volte, per la stessa praticabilita' dell'intervento, un
diverso dimensionamento della superficie utile.
In relazione a tale indirizzo, nella revisione delle norme
tecniche di attuazione dei piani urbanistici, dovra' essere
attentamente ponderata la possibilita' di estendere (o mantenere) anche
per la demolizione e ricostruzione i limiti di aumento della superficie
utile fissati in via generale per l'intervento di ristrutturazione
edilizia, proprio per non vanificare la finalita' di incentivare il
ricorso alla demolizione e ricostruzione. A tal fine, si precisa che
qualora gli strumenti urbanistici generali ed i regolamenti edilizi,
nelle more del recepimento delle definizioni di cui all'art. 3 del
Testo unico, non considerino esplicitamente la demolizione e
ricostruzione all'interno della categoria della ristrutturazione
edilizia e quindi non disciplinino le modalita' di attuazione di tali
interventi, si ritiene ammissibile variare le superfici utili - potendo
anche prevedere la modifica delle quote di imposta dei solai - nel solo
rispetto di sagoma e volume.
In ogni caso, sono da considerare sempre consentiti gli aumenti di
superficie dovuti all'adeguamento, in base a specifiche norme di legge,
della dotazione di servizi (in relazione all'inserimento di impianti
speciali per portatori di handicap, di impianti di sicurezza e simili).
Per quanto concerne lo standard relativo al dimensionamento di
posti auto pertinenziali, e' auspicabile che gli interventi di che
trattasi prevedano l'adeguamento al rapporto minimo stabilito all'art.
2 della legge 24 marzo 1989, n. 122, a meno che documentate motivazioni
di carattere tecnico (dovute, ad esempio, a problemi di accessibilita'
o di collegamento con la viabilita' ordinaria o di inidonea struttura e
consistenza del terreno) ne rendano impraticabile la realizzazione.
Peraltro, tale adeguamento deve considerarsi obbligatorio in caso di
aumenti di superfici utili e nei limiti di tale incremento.
Restano comunque salve e vanno dunque rispettate le eventuali
prescrizioni di piano regolatore o dei regolamenti edilizi vigenti di
portata generale, valevoli cioe' nell'intero territorio comunale o in
singole zone urbanistiche, di carattere estetico-architettonico (ad
esempio l'uso di alcuni materiali, le indicazioni sul colore per le
superfici esterne, ecc.). Cio' all'evidente fine di un armonico
inserimento della nuova costruzione nell'ambiente urbano circostante.
4.2. Con riferimento alla disciplina urbanistica attuativa.
Qualora l'intervento ricada in ambito nel quale il piano
attuativo, ritenuto dallo strumento urbanistico presupposto per
l'edificazione, non sia ancora approvato, si applica quanto disposto
all'art. 9, comma 2, secondo periodo, del Testo unico.
Tuttavia, nei casi in cui le norme tecniche di attuazione del
piano regolatore generale, in attesa della formazione del piano
attuativo, consentano di avviare interventi manutentivi sul patrimonio
edilizio esistente e comprendano espressamente, in tale fattispecie, la
ristrutturazione edilizia, e' possibile procedere alla demolizione e
ricostruzione senza gli impegni a favore del comune, di cui al citato
art. 9.
4.3. Con riferimento alle costruzioni oggetto di sanatoria.
Per quanto attiene alle modalita' di attuazione degli interventi
di demolizione e ricostruzione alle costruzioni oggetto di rilascio di
concessione in sanatoria (in forma espressa o a seguito di formazione
del silenzio assenso), occorre premettere che, ai sensi delle leggi 28
febbraio 1985, n. 47, e 23 dicembre 1994, n. 724, la procedura di
sanatoria comporta l'equiparazione delle costruzioni abusive a quelle
legittime, con conseguente inapplicabilita' delle sanzioni
amministrative, estinzione del reato e libera commerciabilita'. Cio'
stante, i parametri da rispettare, in caso di demolizione e
ricostruzione, sono quelli che definiscono l'oggetto stesso del condono
e si identificano con gli elementi che hanno costituito riferimento per
il computo dell'oblazione: quindi, oltre a volumetria e sagoma, anche
destinazione d'uso e superficie, quest'ultima calcolata secondo le
modalita' indicate dal decreto del Ministro dei lavori pubblici del 10
maggio 1977, n. 801 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 146 del 31
maggio 1977).
Nel caso di demolizione e ricostruzione di opere eseguite in
parziale difformita' - per le quali, non potendo procedere alla
demolizione per il pregiudizio alla parte eseguita in conformita', e'
stata applicata una sanzione pari al doppio del costo di produzione -
partecipa alla volumetria e sagoma preesistente, in fase di
ricostruzione, anche la parte oggetto di applicazione della sanzione.
In presenza di abusi non sanati consistenti in aumenti
volumetrici, in caso di sussistenza dei presupposti per una sanatoria
ai sensi dell'art. 13 della legge n. 47/1985 (ora art. 36 del Testo
unico), e' necessario conseguire prima il rilascio della concessione in
sanatoria ai sensi della richiamata norma, per poter poi procedere alla
demolizione e ricostruzione anche dei precisati aumenti. In difetto, le
demolizione e ricostruzione dovra' essere limitata alla sola parte
legittima.
Va soggiunto peraltro che, in sede di revisione o adeguamento
dello strumento urbanistico, possono essere fissati, ove ritenuto
necessario, limiti diversificati per le operazioni di demolizione e
ricostruzione di immobili condonati, anche per quanto concerne le
destinazioni d'uso e le variazioni di superfici utili consentibili, in
relazione al grado di contrasto della costruzione condonata con le
previsioni dello strumento urbanistico.
Quanto sopra vale sia per gli abusi sparsi che per i nuclei
edilizi abusivi. Diversamente, qualora le opere condonate siano incluse
in varianti agli strumenti urbanistici generali finalizzati al recupero
urbanistico degli insediamenti abusivi, ai sensi dell'art. 29 della
legge n. 47/1985, o comunque siano state oggetto di nuova
pianificazione successivamente all'entrata in vigore della legge n.
724/1992, i riferimenti normativi sono quelli contenuti nei piani
appositamente predisposti.
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